农工党南京市委

《中国的政党制度》白皮书指出：中国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这一制度在中国长期的革命、建设、改革实践中形成和发展，是中国社会主义民主政治的重要组成部分。在新时期，重视和不断探索完善民主党派民主监督机制，对于加强和改善中国共产党的领导，健全社会主义民主监督体系，有着独特、不可替代的重要作用。

一、民主监督的形成

早在民主革命时期，中国共产党就已经认识到监督对民主政权建设的重要意义。 1956年社会主义改造基本完成，我国多党合作格局基本确立，中国共产党明确了“长期共存、互相监督”的八字方针，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党，“由于共产党居于领导、执政地位，主要是民主党派监督共产党”的政治主张。改革开放之后，中国共产党提出多党合作是中国政治制度的一个特点和优势，进一步确立了中国共产党与各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针。1989年，中共中央下发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》则提出了民主监督的总原则，初步形成了关于民主监督的完整思想。2006年，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确了民主监督的性质和内容，并提出进一步拓宽民主监督渠道、完善民主监督机制的要求。2015年出台的《中国共产党统一战线工作条例》作为中国共产党关于统一战线工作的第一部法规，对民主监督的形式做了更为明确的界定。

回顾这段历史，我们可以看出民主监督理论随着中国特色社会主义实践的推进而不断发展，随着中国共产党领导的多党合作制度的完善而日益丰富。

二、民主监督的特点

经过实践检验的民主监督理论具有鲜明的特色，简单来说具有以下五个方面的特点：

（一）政治性。《中国政党制度》指出：民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。民主监督的主要内容是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；中国共产党各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。所以就民主监督的内容而言，民主监督也首先体现为一种政治性监督。

（二）组织性。民主党派作为政治组织，履行民主监督职能不同于普通群众的舆论监督，它是按照有关文件的规定和既定的办事规则，通过严格的组织程序来实现的。因此，民主党派的民主监督要比一般性的舆论监督具有更强的专业性和权威性，更有利于推进决策的民主化与科学化。

（三）合作性。中国共产党与各民主党派在长期的共同奋斗中，形成了团结合作的新型政党关系，是亲密友党，共同致力于建设中国特色社会主义。这就决定了民主党派的民主监督绝不是西方政党的对抗性监督，而是合作性监督。民主监督的目的不是为了改变执政党和政府的地位，而是为了加强和改善执政党的领导及改进政府的工作从而提出建设性的意见、批评和建议。

（四）客观性。对于处于领导和执政地位的共产党而言，民主党派的民主监督体现为一种外部性监督。民主党派反映和代表着各自所联系群众的具体利益和诉求，位置比较超脱，能够反映社会上多方面的意见和建议，能更实际地反映各方面的情况，提供了一种中国共产党自身监督之外的更多方面的监督，可以推进体制内的监督功能的发挥，更加自觉地抵制和克服官僚主义及各种消极腐败现象，从而加强和改进执政党的工作。

（五）非强制性。民主监督作为“自下而上”的非权力性监督，不具有法律的约束力和纪律的强制性。民主监督的采纳更多是依靠批评和建议的准确性、全面性、客观性和建设性。

三、民主党派参与民主监督的实践

在新的历史时期，农工党南京市委通过认识民主监督的特点和自身的角色地位，围绕民主监督的内容与形式，积极开展工作，主要表现在以下四个方面：

（一）会议监督。会议监督主要是民主党派通过参加政治协商会、党委、政府主要负责同志召开的专门会议，通过建议案、专题报告、意见建议等形式，向党委、政府提出意见和建议。如多年来，我委按照“党委出题、党派调研、政府采纳、部门实施”的模式，由市委会主委向中共市委主要负责同志就本年度党派调研成果进行汇报，对本市经济社会发展的关键问题提出针对性的意见和建议。每当市委、市政府有重大决策出台，我们都及时开展座谈调研，提出高质量的建议。如：对“南京市综合改革方案”的修改、对“南京文化大发展”规划的建议等。

（二）提案、议案监督。政协提案和人大议案是民主党派民主监督的重要渠道。近年来，我委切实着眼于南京发展的大课题，充分发挥界别优势、人才优势，紧扣医疗卫生体制改革、城市建设管理等主题，通过召开专题会议、走访有关部门掌握第一手材料、深入开展调研，组织专家撰写并报送了诸如关于创新“十三五”规划，有序推进“多规合一”的建议、关于打造沿城墙黄金旅游经济带的建议、进一步深化和完善我市基层医改工作的建议等一批切实际、高质量、可操作的调研报告和建议。这些建议和意见促进了我市相关事业的发展。对于担任人大代表的我委党员，我们积极帮助其围绕议案主题深入开展调研,了解相关政策,提出针对性建议。切实提高议案的严肃性、科学性、可行性。

（三）社情民意监督。反映社情民意是民主党派开展民主监督的有力举措。农工党南京市委充分发挥基层党员骨干作用，广泛收集社情民意信息，对党和政府在工作中存在的不足或问题，以非公开的渠道及时提出意见和建议，拾遗补漏。连续多年开展的“议政月”活动，收集来自基层组织、专委会和市委委员对南京经济、社会、文化等方面的大批意见和建议，我委及时转化为社情民意信息报送有关部门。这一经验得到了上级部门的充分认可。

（四）特约监督。我委历来重视特约监督工作。主动加强党内特约人员，如行风评议员、特约监督员的教育与管理。通过培训，切实提高他们的监督水平和工作能力。为了确保特约监督员履职尽责，我委还要求特约监督员定期向市委会汇报其履职情况。对于履职不到位的个别特约监督员,我委及时给予批评教育。

（五）党风廉政建设监督。我委把市纪委每年的走访交流作为民主监督的重要渠道予以重视。在情况交流会上，根据纪委的要求，对党风廉政建设和反腐败工作提出我委的意见和建议。

四、参与民主监督主要经验和问题

（一）主要经验：

1、通过参加中共市委、政府高层协商会、座谈会提出本党派的意见和建议，为进一步完善党委政府的决策提供参考。可以有监督性批评，但主要是建言献策，提出建设性参考意见。建议和意见要具有准确性、全面性、客观性和建设性。

2、借助政协平台，在一年一度的全会上，以党派名义提出集体提案，大会发言，组织本党派委员提出个人提案，参与政协经常性组织的专题会议、调研视察等各类活动，对政府工作提建议、作批评，都可以更好地发挥民主监督的积极作用。

3、通过加强对特约监督员等党派成员的管理、教育和引导，帮助其依法依规评议党政、司法等部门，监督并纠正工作中存在的问题，可以帮助相关部门进一步改进工作作风与工作水平。

（二）主要问题：

1、制度有缺憾。尽管目前已经出台的多项重要文件都充分强调了民主监督的重要性，明确规定了民主监督的内容和形式，并提出要进一步拓宽民主监督渠道、完善民主监督机制的要求，但是这些文件对于民主监督的表述往往过于宽泛，且没有给予制度性的规定和明确的操作性。日前，根据相关文件精神，各级党委已陆续出台了《关于加强人民政协民主监督的意见》。但是对于民主党派的民主监督方面还是空白。由于在民主监督方面地方党委未作具体布置和要求，各民主党派单方面难以主动建立关于民主监督工作的组织、计划、运行、反馈、纪律、考评等方面的制度、程序和规范，从而困于现状。

    2、认识有误区。对于部分民主党派而言，认为政治协商、参政议政、建言献策包含了监督意见，政协委员提案、人大代表议案提出了批评意见，民主监督工作已经寓于政治协商和参政议政工作之中，不必再做区分。以至于在部分党派的工作报告中，对民主监督竟只字不提，或在参政议政部分只言片语带过；此外，部分党派认为主动强调民主监督，是自找麻烦或怕引起中共组织的误解；担心把不稳、弄不好，适得其反，自安于现状。对于部分中共地方党委而言，认为目前意识形态多元化，社会上存在着“西方民主”、“民主社会主义”等自由化思潮的干扰。知识分子的思想较为活跃，民主党派作为知识分子的政治联盟，如果扩大民主监督的范围，是否会影响安定团结的政治大局？出于这种考虑，有的地方党委往往认为召开人事和重大决策协商会听取民主党派意见就足够了。此外，在没有制度化作为保障的前提下，主动要求民主党派对党委实施监督，一般也是难以普遍做到的。

3、知情有限制。目前，民主党派主要是依靠在政协开展的联合调研视察、部分政府部门对口联系通报、所联系的人大代表、政协委员、特约监督员和普通成员反映情况作为知情的主要渠道。这些渠道往往依托于外界的配合，而缺乏民主党派主动获得知情的渠道与方法。至今民主党派知情的范围、途径和保障机制仍不甚明确。而民主党派作为具体的监督主体，实施民主监督不同于一般务虚工作，是更有难度、更要求务实、更要承担具体责任的，党派目前有限的知情权承担此重任确有困难。

五、健全和完善民主监督机制势在必行

（一）民主监督应确立制度性保障

去年11月，我市出台了《中共南京市委关于贯彻<中国共产党统一战线工作条例（试行）>的实施办法》，这是我市统战事业的一件大事，对于规范各领域各方面的统战工作和推进统战工作制度化、规范化、程序化建设都有着极为重要的作用。我们认为应以此办法的颁布为契机，进一步解放思想，推进民主党派民主监督的制度化建设，适时出台民主党派民主监督制度的专项规定。不仅要确定民主监督的对象、范围、内容和形式，更要明确民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调等机制。

对于我们民主党派而言，要严格按照民主监督专项制度的规定，结合本党派实际，及时出台相应的民主监督办法。要做到从思想上重视，及时调整内部工作机构的分工，确保有领导、有机构、有专人负责民主监督工作，同时加强与相关部门的密切配合；民主党派要尽快建立多界别、多专业、有能力、条件好的民主监督工作人才库，以根据监督工作需要加以推荐，并根据变化情况适时调整。同时，还要建立特约人员推荐条件、工作纪律、指导培训、述职交流、考核办法等制度，确保党派推荐人员规范屡职和监督工作的健康有序开展。

（二）民主监督的形式应进一步探索

去年12月，省委常委、市委书记黄莉新在市各民主党派调研成果汇报会上对民主党派提出殷切希望：充分发挥民主监督作用，积极行使民主监督权利，促进党风政风和社会风气的明显好转。这既是对我们各民主党派履职的工作要求，更是对民主党派进一步发挥民主监督积极作用的鞭策。

以往的行风评议是在各级党委和政府领导下，组织和聘请群众代表参加，对相关部门的工作进行评议、监督。这种评议把内外部监督有机结合起来，增强了监督的广度和力度。但这种行风监督机制中，由于应聘的人大代表、政协委员、党派成员都是以个人名义参加评议监督，易产生随意性和偏差。

建议可以根据“统一战线工作条例”中关于民主监督部分的相关规定，在纪检监察部门组织的纠风及政风行风评议工作中，试行吸纳民主党派参与配合。民主党派不仅可推荐本党派符合条件的党员参加评议监督并督察其工作表现，更可与相关部门共商评议内容。在试行取得经验的基础上，可由监督政风行风逐步延伸到有关建设、投入、收费等项目的决策监督，有关管理的立法论证、听证，有关执行实施的效能监督。逐步推开到各级机关工委组织的机关作风建设监督工作，人大政府组织的税收、司法、城管、环保等各类执法检查工作。这一做法的根本意义在于将民主党派的民主监督既置于党政监督之中，又广泛连接党派及其联系群众的监督意见，由此完善中共领导的多党合作的监督体系及机制。

（三）民主监督的工作机制应得到健全落实

完善的民主监督工作机制应至少具备以下五个方面：

1、情况通报机制。党委、政府、法院、检察院、纪委 (监察局)要建立对民主党派进行工作通报的机制。有关部门应对民主党派开展的重要调研予以配合，作专题情况通报。

2、沟通协商机制。民主党派制定民主监督重点工作计划和选题,应事前与相关部门进行充分协商,听取意见。实施民主监督应始终坚持与受监督单位进行沟通协商,正确行使民主监督的职责。对口联系部门要主动与民主党派保持联系,经常性沟通意见、协商工作,主动接受民主监督。

3、督办反馈机制。民主党派的重要意见、建议的督办工作应放到党和政府工作的重要位置。有关部门应认真办理民主监督的意见建议并及时反馈办理结果。对办理不力、不及时的有关部门要予以批评教育。

4、效果评估机制。探索建立民主党派履行民主监督职责的效果评估机制。要结合民主监督的特点 ,建立科学、合理的目标、内容、标准、方法、成果运用等评估体系 ,对党政机关接受民主监督情况和效果进行评估。评估结果予以通报并作为党政机关目标考核的参考。同时，对民主党派的民主监督职能的履行情况也应予以评估，作为民主监督工作的推进与鞭策。

5、统筹协调机制。民主党派的民主监督应有规划性，年度监督计划应与统战部门协商,并在有关部门的统筹协调下组织实施。积极发挥民主党派联席会议制度的协调优势，对于各党派民主监督的计划、范围及时沟通，既避免重复，又形成合力。

    （2016-7-5）